近日，2024年中央一号文件发布，主题为：学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，有力有效推进乡村全面振兴。这是党的以来，中央连续出台的第12个指导“三农”工作的一号文件，持续对“三农”工作进行擘画。

　　在这12个一号文件里，始终贯穿了重农强农惠农富农的主线。在政策创设上，既有一以贯之的守正，例如2013年的“加快发展现代农业”，又有与时俱进的创新，例如2019年的“坚持农业农村优先发展”；既有针对阶段性情况的应对之策，例如2017年的“深入推进农业供给侧结构性改革”，又有打基础管长远的战略规划，例如2018年的“实施乡村振兴战略”。

　　同时，这12个文件既始终观照“三农”的整体、长远和根本，又精准针对“三农”的局部、眼前和具体，既有对国家大局“保供”的念兹在兹，也有对农村民生福利、农民增收的“时时放心不下”，是“经济上保障农民的物质利益，上尊重农民的权利”一以贯之扛在肩上，是毫不放松抓粮保供“首要任务”和千方百计增加农民收入“中心任务”的始终如一抓在手上，十分具有系统性、前瞻性、针对性、精准性和民生性，可以称得上是解决“三农”问题的施工图和说明书。

　　特别是党的十九大提出乡村振兴战略以后，2018年中央一号文件对乡村振兴战略进行了框架性的顶层设计。从此，围绕这一长期的历史性任务、新时代“三农”工作的总抓手，这7年的一号文件中，除了脱贫攻坚决胜期立足阶段性任务、补足短板中的短板，其他都在主题中聚焦乡村振兴这一重大历史任务，一张蓝图绘到底。

　　如果我们再往前回顾，从2004年至今，本世纪已经有21年中央一号文件连续聚焦“三农”，这使得我们可以从一个较长时间段来观察，特别是从这些政策文件中，分析经济社会发展的外部环境是怎样影响着“三农”，以及“三农”又对宏观大势作出怎样坚如磐石而又不易为人察觉的支撑与贡献，从中可以管窥“三农”的历史脉动和政策的匠心独运。

　　在现代社会，“三农”发展的方向和路径越来越与外部大势紧密相连，联结越紧密，外部性就越强，受宏观经济形势、地方发展驱动、社会治理结构以及国内外合作与博弈等的影响也就越大。

　　在这一点上，粮食是最为典型的例证。农业的首要任务是保供，保供的首要任务是保粮食安全。在这些年的一号文件中，粮食政策十分稳定，目标始终是确保国家粮食安全；但在不同的时间阶段，针对不同阶段特征，“运筹之手”也相应在“手法”上予以调适。

　　而2014年可能是这二十多年中央一号文件中关于粮食政策的一个节点，文件中再次强调并阐释了2013年底中央经济工作会议上提出的国家粮食安全新战略，一锤定音奠定了新时代重农抓粮的主基调，一直延续至今。

　　2004年面临的情况是粮食总产量已经连续下滑了5年，而且速度很快、幅度很大。在1996年粮食产量首次突破10000亿斤大关后，从1999年开始下滑，到2003年只有8614亿斤。

　　而且从结构上分析，这种形势更加严峻。粮食产量从上世纪80年代迈上7000亿斤台阶，之后的几次千亿级跨越，据专家分析主要与杂交水稻、紧凑型玉米等突破性品种以及化肥等技术推广，单产快速提高有关。但在本世纪初的连续5年下滑中，主要因素却是粮食播种面积大幅减少。据统计，1998年粮食播种面积11379万公顷，到2003年仅为9941万公顷。

　　靠科技提高单产不是一蹴而就的事，是大方向，但急不来。而种粮面积的下降却如此之快，背后涉及一些地方政府的占地冲动、产粮大县和种粮农民积极性的问题，这些都需要中央政府采取措施，出手强力纠偏。

　　面对这种严峻局面，2004年中央一号文件中的第一章就首先明确“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入”，并提出一系列解决办法。而正是从2004年开始，农业生产出现重要转机，粮食获得大丰收；2005年在丰收基础上继续增产，总产量已经接近万亿斤高点，达到9680亿斤。

　　值得一提的是，次年我们就遭遇本世纪第一次全球性粮食危机，而在此期间我国粮食产量已经重回万亿斤台阶，有效防御了外部冲击。

　　第二次全球粮食危机发生在2010年前后，而此前几年的中央一号文件中，“提高农业综合生产能力”“加强农业基础建设”等都写入主题，对粮食的重视也转化为现实综合生产能力，粮食产量持续上涨，2011年迈上11000亿斤台阶。这期间，粮食的稳定发展为我们有效应对全球粮食危机和国际金融危机的冲击发挥了“压舱石”的作用。

　　不过，平稳度过粮食危机后，连年丰收伴随的资源约束、环境压力开始进入人们视野，对此予以理性考量是必要的，但一些地方的思考却慢慢“变味”，甚至出现“粮食是不是太多了”的疑问，一时众说纷纭，杂音频现。

　　针对这样的疑虑，2013年底的中央经济工作会议再次强调了粮食安全这个“首要任务”，2014年一号文件将“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略在第一章第一节突出强调。

　　而这些年里，国际粮食市场并不太平，来来回回在“贵了贱了、多了少了”之间拉锯，我们能顶住双向冲击，就是国家粮食安全新战略科学性的最好验证。如今回头来看，如果我们紧随那些头脑发热的“杂音”，在政策创设上对粮食安全有所松动，那在面对后来国际高强度博弈和复杂地缘矛盾、面对极端气候频发重发、面对新冠疫情全球爆发的情况，我们还能有今日的游刃有余和坚定从容吗？

　　2015年前后，国际粮价持续走低，一时间国内出现生产量、进口量、库存量“三量齐增”怪象。这个阶段一号文件在粮食政策中体现了国家粮食安全新战略中“放”的理念。例如要“统筹用好国际国内两个市场、两种资源”——国际粮价低迷时，可以“适度进口”；再如要“藏粮于地、藏粮于技”“轮作休耕”——库存量足够，可以让资源环境绷得过紧的弦放松休养一下。

　　不过有一点要清醒地看到，“放”是有选择地“放”、有条件地“放”、有能力地“放”，特别值得深思的是，越是在“放”的同时，“收”的部分反而是收得更紧了。这个阶段的一号文件同时反复强调“口粮绝对安全”，在里，罕有“绝对”这样的表述方式，但是在口粮安全上，我们强调的就是“绝对”。

　　这就是党的以来我们的粮食政策中所蕴含的哲学理念：抓主要矛盾，关键口粮要掌握在自己手里，结构性调节品种可以统筹用好两个市场；看变化趋势，遇到波折要树立自信，居安时又要思危。

　　事物发展变化如此之快，那些年主张粮食多了的人可能想象不到，短短几年时间国内外粮食市场就发生逆转，国际粮价迅速回升；更让人意想不到的是，紧接着新冠疫情席卷全球，发生了本世纪第三次全球粮食危机，多个国家甚至出现限制粮食出口的“国家级囤粮”现象。

　　事实再一次作出检验、给出答案。近三年的一号文件仍然把粮食问题放在第一章去讲，确保国家粮食安全也将是未来不可动摇的国策。

　　“三农”要顺应经济社会的发展，同时，现代化进程也为传统“三农”注入新动力，激活新业态。这一点在农产品流通方面表现得十分明显。

　　2004年一号文件提出“发挥市场机制作用，搞活农产品流通”“进一步加强产地和销地批发市场建设”；2006年提出“积极推进农产品批发市场升级改造，促进入市农产品质量等级化、包装规格化”。

　　——本世纪初，农产品市场流通机制仍要继续巩固，同时批发市场也逐渐走向升级。这背后是改革开放后农产品从统购统销到市场经营，从农民提篮叫卖到批发市场红火的发展背景。

　　2008年一号文件提出“加强农村市场体系建设。建立健全适应现代农业发展要求的大市场、大流通”；2010年提出“统筹制定全国农产品批发市场布局规划”“发展农产品大市场大流通”；2014年提出“加快制定全国农产品市场发展规划”。

　　——农产品产销开始着眼全国进行布局，“南菜北运”“买全国卖全国”的大流通格局逐渐形成。这背后依托的是举世瞩目的公路建设速度。据统计，1999年末我国高速公路通车里程刚刚突破1万公里；2007年底“五纵七横”国道主干线年底，高速公路通车总里程已经突破10万公里大关。

　　2017年一号文件将“推进农村电商发展”作为单独一节，提出“促进新型农业经营主体、加工流通企业与电商企业全面对接融合，推动线年提出“鼓励发展农产品电商直采、定制生产等模式，建设农副产品直播电商基地”。2024年提出“实施农村电商高质量发展工程，推进县域电商直播基地建设，发展乡村土特产网络销售”。

　　——实际上，早在2005年一号文件就提到“电子商务”，但农产品上行真正发展起来还是最近几年的事。互联网时代依靠电脑上网，设备贵、上网费用高、电脑使用还有门槛，据统计，2005年底我国网民人数1.11亿，其中82.6%是城市网民，农村网民只占17.4%，城乡出现“数字鸿沟”；不过到了移动互联网时代，农村居民特别是年轻群体，智能手机几乎人手一台，随着网购、直播、社交平台的兴起，手机成为名副其实的“新农具”“新工具”“新玩具”。这背后离不开通信技术、手机制造业的快速发展，离不开农村宽带的广泛普及，是一个系统的科技保障体系在发挥作用。

　　类似的还有农业保险，2004年提出“加快建立政策性农业保险制度”；到2009年已经是“扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”；2014年一号文件中，“加大农业保险支持力度”作为单独一节出现，对保费补贴比例、保险品种、风险管理等进行细化部署；而到了2024年，更是提出“扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面”。

　　农业保险从无到有，从“保灾害”“保成本”“保大宗”到“保价格”“保收入”“保特色”，其脉络轨迹都写在历年中央一号文件里，同时也写在我国金融业发展中，财政支农水平的日益提高中，大数据、卫星遥感等科技手段的产业化中。

　　“民族要复兴，乡村必振兴”“强国必先强农，农强方能国强”。关于“三农”对大局的支撑作用和底座意义，其实已经说过很多了，不过本文还是想从城乡关系、央地关系的角度，再次回顾这些年来“三农”与经济社会发展中一些导向性、驱动性重大变革之间的相互作用。

　　2010年，“乡镇企业”这个概念最后一次在中央一号文件中出现，这一诞生于改革开放的两个“意想不到”之一的现象逐渐完成历史使命。而在此之前的2004年一号文件曾提出，乡镇企业要“适应市场需求变化、产业结构升级和增长方式转变的要求。