引用格式：贺雪峰.论农村基层治理现代化2.0版[J].理论月刊，2024(1)：102-114.

　　农村基层治理现代化正在快速推进，最重要的表现是从简约治理到科层治理的转型，基层治理主要是完成自上而下的标准化的国家任务。中国农村地域广大、情况复杂，不同地区、不同农村以及不同农民需求不同，自上而下的刚性要求与自下而上的特殊情况难以对接，基层治理中出现了普遍的形式主义和高治理成本，造成了一定程度的治理无效。这样一种基层治理现代化可以称为基层治理现代化的1.0版，其问题是基层治理体系正规完整却缺少灵活性，村民的真实需求得不到有效表达，村体性丧失。基层治理现代化2.0版在保持基层治理体系正规完整的前提下，重点转向动员村民参与村级治理事务，通过村民自身的努力来建设他们的美好生活。基层治理现代化2.0版的核心是应对非标准的只能靠村庄内部高度动员才能解决的复杂事务。

　　中央提出国家治理体系与治理能力现代化，极大地推进了农村基层治理建设。相对于传统农村基层的简约治理模式，目前农村基层治理普遍出现了正规化、规范化、科层化的倾向，董磊明将其概括为“从简约治理走向科层治理”。从村一级来看，当前全国村级治理普遍出现了村级治理行政化，村干部脱产化、工资化，绝大多数行政村都建设了村部，设立了党群服务中心，村干部开始坐班，村务正规化、文牍化，村级治理要求精细化，等等。

　　以上表现也可以看作当前基层治理体系与治理能力现代化建设的成果。应当说，当前基层治理体系现代化建设方面的成效更加显著，尤其是基层治理的设施与资源条件大幅度改善，结构进一步完善，队伍配备更加整齐，也建立了比较完整的规章制度体系。从基层治理能力方面看，目前村级治理仍然存在较大问题，典型表现就是形式主义严重，资源浪费多，以及治理效果不显著。从治理有效的角度来评判当前农村基层治理现代化建设，得分可能不高。

　　由于经济发展水平的差异，当前中国农村可以被划分为两个迥异的部分，一是以长三角和珠三角为代表的东部沿海发达地区的农村，这些农村大多数在20世纪末就已经完成了乡村工业化，农村成为城市经济带的内在组成部分，不仅当地农民大都进入二、三产业就业，而且大量外来人口也进入寻找就业机会。这些沿海发达地区农村村级治理任务比较重，村级治理规范化，村级组织正规化，村干部脱产化以及村级治理精细化，就成为内在需求，网格管理等治理技术就被优先采用，也就出现了基层治理体系与治理能力现代化的雏形。正是东部沿海发达地区农村基层治理为全国农村基层治理提供了先进经验与典型示范。

　　二是中西部地区农业型农村，中西部农业型农村地区的情况与东部沿海地区完全不同，中西部农村已不再可能实现乡村工业化了，农村大量剩余人口自20世纪末开始离土离乡，进厂进城，农村人口不断减少，农村之前紧张的人地关系也有所缓解。与之相适应的农村基层组织必然与东部地区完全不同。

　　在基层治理现代化的要求下，中西部地区农村基层治理以学习东部沿海发达地区为主，在基层治理方面进行了很多探索。这个探索主要是借国家大量惠农资源下乡来完成的。

　　可以将东部沿海发达地区十多年来基于基层治理现代化的实践和中西部地区借国家资源下乡，以学习东部沿海发达地区经验为主所进行的基层治理现代化实践，称为农村基层治理现代化的1.0版。

　　目前农村基层治理现代化1.0版存在的问题是，在基层治理现代化语境下，东部沿海发达地区的基层治理特别关注为全国提供先进经验，基层治理现代化的标准越来越高。其中最典型表现就是，东部沿海发达地区基层治理希望对每项任务都做到第一，都进行顶格管理，结果就是虽然基层治理资源投入已经比较多，却仍然不够，“地主家也没有余粮了”。苏南一个行政村，每年仅“开门费”就要400万元，而对于中西部农村来讲，一年村集体收入有4万元就算是不错的一般村了。从这个意义上讲，东部地区基层治理现代化也要升级到2.0版，主要是如何将那些花里胡哨的创新取消，大幅度降低治理成本，又可以达到治理有效。

　　东部沿海发达地区虽然在基层治理现代化方面也要进一步改善、完善，但总体来讲，东部地区财政能力强，村集体有资源，基层治理现代化建设应当是特殊的，与中西部地区是不同的。

　　本文重点讨论当前占中国农村绝大多数的中西部农村基层治理现代化问题。从某种意义上讲，农村基层治理现代化的重点就在中西部传统农业型农村地区，这些地区与东部沿海发达地区已是两种类型，也遵循两种不同的逻辑。

　　全国除极少数已被纳入城市经济带实际上成为城市内在有机组织部分的农村以外，其他地区的农村都可以被称为中西部传统农业型农村。这样的村庄数量要占到全国村庄总量的90%，绝大多数农民的户籍也都在这些村庄，其中还有数以亿计农民生活在中西部农村，从事农业生产和农村的二、三产业。

　　自20世纪开始，随着中西部农村乡镇企业的关停，农民开始了持续至今的城市化进程。刚开始只是农村青壮年劳动力进城务工经商，他们从城市赚取收入滋养农村。到了新世纪第一个十年结束，农民开始进城买房安居，进城农民在城市务工经商的收入不仅不再带回农村，而且将留守农村父母的积蓄也拿到城市买房，由此出现了新的城市对农村的剥削。

　　当前全国中西部农村，村庄青壮年劳动力基本上都已进城，留守农村的无非两类群体，一是老年人不愿进城或无法进城，留守农村；二是通过捕获进城农户让渡出来的获利机会，而在农村形成适度规模经营的中农，主要是中青年夫妇，他们不离开村庄也可以获得不低于外出务工的收入。因此，当前中西部农业型农村地区具有以下几个重要特征：

　　第一，居住在农村的人口大幅度减少，大部分村庄实际在村居住人口占户籍人口比例不足1/2甚至不到1/3，农村只剩下老年人和人数很少的中农。之前一个行政村可能有2000人，现在实际住在村庄的可能不到700人。留守人口中老年人居多，绝大多数老年人仍然在经营农业，种自家承包地，甚至还会流转其他亲朋邻里的土地耕种。另外一个群体就是新中农，人数很少，他们有能力耕种其他进城农民不再耕种的土地。从某种意义上讲，进城农民越多，中农就越多。当前中农进行农业生产的能力是很强的，主要原因是大马力机械的普及及新种植技术的推广，使一对青壮年夫妻有能力种较大面积耕地。一个2000人4000亩耕地的行政村，最多只需要20个中农就可以耕种全部土地。

　　第二，因为城市有着远比农村多的市场机会，大量农民进城，极大地缓解了农村人地关系的紧张状态，因为田角地头、宅基地等而引发的矛盾大幅度减少。相对于市场的巨大利益，村民不再愿意为之前的鸡毛蒜皮闹矛盾。

　　第三，国家在农村建设的基础设施和提供的基本公共服务，为农民提供了基本生产生活秩序的保证，村干部几乎不用向农户筹资筹劳建设公共品，拒绝出资出劳的“钉子户”也就没有理由产生。

　　第四，因为绝大多数青壮年劳动力都进城了，农村利益不再密集，交往也不密集，各种事务呈几何指数下降，真正需要村干部介入的矛盾也因此大幅度减少。

　　第五，当前村级治理中最重要的事情是落实国家惠农政策。应当说，只要规范办事，事情就好办，比如农村低保政策在短短几年时间就规范了。

　　第六，当前农村有两件特别重要的基础性工作，一是养老，即如何为农村老年人提供养老服务，尤其是在家庭养老功能弱化、市场养老又过于昂贵的情况下，如何组织村庄互助养老，十分重要。二是农业生产，特别是如何在保护农民土地承包权基础上，让土地能为村庄有劳动能力的老年人提供劳动机会，能为村庄中农提供种地便利，形成既能保障农民土地承包权，又可以让土地有效耕种的农业生产局面，村级治理还有很多工作可以做。

　　当前农村城市化仍在进行中，农民仍然在进城，但进城失败还要返回农村。当前经济增长极在城市，市场机会在城市，农民进入城市和进入市场，没有任何体制机制限制。农民也通过进入城市和进入市场来参与中国式现代化。同时，农民家庭总是青壮年农民先进城，而年老父母留村，农民年轻时进城，老年时回村，或者进城失败了还要回到农村。因此，对农民而言，农村是他们的出发点、基本保障和进城失败的退路。农民的目标是城市，他们希望通过在城市打拼可以在城市体面安居。只有无法在城市体面安居时，他们才不得已返回农村，借农村的力量助自己人生困难时一臂之力。

　　对于中西部农民来讲，他们并非认为农村一定要比城市好，并非一定要建设一个比城市更加宜居也更加美好的农村，他们能进城就进城去了，对农村没有留恋。

　　从更长远的未来来看，随着越来越多的农民进城，村庄只剩下很少的老年人与中农，大部分自然村都消失了，行政村人口也大幅度减少，过去为农民提供收入机会和就业的土地也不再受到进城农民的重视，而由越来越少的大户集中耕种，这个时候，农业仍在，农民很少，农村某种意义上也变成城市的一部分了。也就是说，当前农民正在快速减少，农业功能逐步萎缩，农村面貌正在急剧变动。对中国农村来讲，历史性巨变正在进行中。

　　乡村振兴之所以特别重要，一个共识就是农民是中国最大的弱势群体，在现代化进程中，无论是城市化还是市场化，农民的资源最少，困难最大，因此就要通过乡村振兴的力量来助农民一臂之力。显然，乡村振兴并非一定要建设美丽乡村，而是要为中国现代化进程中最大弱势群体的农民提供帮助，乡村振兴并非只是振兴乡村，重点也并非一般意义上的乡村甚至也并非农业，而应当目中有人，即要着力为农民提供帮助。

　　当前中国农民正处在史无前例的城市化进程中，农民进城获取机会，他们很可能会成功，那么他们就可以在城市获得体面的收入与就业机会，他们也就不再是农民了，乡村振兴也就没有必要再来帮助这些进城农民了。同时，因为农民资本最少，进城农民一定会有失败者，他们进城失败，就可能要返回乡村，乡村振兴必须要为需要返乡的农民提供退路。

　　有农民进城，他们会让渡出之前的农村获利机会，从而为留守农村的农民提供更多的获利可能性，乡村振兴就应当尽可能让这些获利机会留给缺少进城机会的相对弱势的农民。

　　简单地说，乡村振兴并非要将乡村变得比城市更好，而是要为中国式现代化进程中最大弱势群体的农民提供帮助，尤其要为缺少市场能力的农民弱势群体提供基本保障和最后退路。

　　用这个标准来看待当前全国正在推进的乡村振兴实践以及基层治理实践，就会发现当前无论是乡村振兴实践还是基层治理实践都存在对焦不准的问题。

　　当前中西部农村基层治理同时受到三个重要因素的影响，分别是国家资源下乡、精准扶贫实践以及东部沿海发达地区基层治理现代化示范。当然，三者之间尤其是前面两者之间有联系，因为精准扶贫实践应当是国家资源下乡的一种形式，而且，精准扶贫政策实践也留下了很多重要的治理经验。

　　1.资源下乡。传统时期，村级治理有两项最基本的任务，一是完成国家任务，典型的是“收粮派款、刮宫引产”，二是维护村庄基本生产生活秩序。村庄基本生产生活秩序的维护需要通过向村民筹资筹劳，因为是村民出钱搞建设，村庄公共品供给就必须满足村民最强烈的偏好，且公共品供给一定会受到村民全方位监督。结果就是最少的资源建设了最多且最重要的公共品。因为存在“钉子户”，以及公共品偏好差异，传统时期的公共品供给虽然投入效益高，却大都投入不足。

　　取消农业税以后，国家向农村输入越来越多的资源，过去主要靠内部筹资筹劳建设村庄公共品的机制消失了，村庄基本公共品由自上而下的国家资源来提供。

　　国家资源建设村庄公共品存在几个方面的问题，首先，因为是国家出钱建设村庄公共品，村民认为必然是多多益善，公共品供给偏好无法有效表达，公共品供给容易出现偏差；其次，国家资源下乡，村民就不会珍惜，也缺少监督的积极性，资源由村庄自主使用就会出现浪费，通过正规招标程序又会造成高投入低效益问题；第三，国家财政资源下。